周刚志:宪法学视野中的中国财税体制改革

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   国家财税制度乃“分割国民财富之利器”,亦为“实现社会正义之天平”。《决定》第五次责明确指出:“财政是国家治理的基础和重要支柱”;并从“改进预算管理制度”、“完善税收制度”、“建立事权和支出责任相适应的制度”等1个 方面,清晰地叙述了未来中国财税体制改革的目标与内容,以及“财政国家”转型的基本路径。[1]

   一、“硬预算约束国家”理念的逐步确立

   20世纪1000年代,匈牙利经济学家科尔奈那我提出“软预算约束”(Soft Budget Constraint)的概念,他认为:“意味 预算约束的软弱无力意味 很普遍,它就会像癌症一样在经济中扩散,造成极大的破坏。”[2]当今时代,尽管“预算平衡”是世界各国财政预算法之基本原则,但会 受到选民、官僚群体“财政扩张”意愿等因素之影响,“赤字财政”却是各国、各级政府财政实践的常态。是故,否有有需用通过在立宪层面确认“财政平衡原则”,硬化预算约束机制,1个 劲是西方各国财政立宪主义者聚讼不休说说题。而在中国大陆地区,“软预算约束”问题图片也因地方债务的持续高速增长并高达20多万亿元的规模而备受关注。

   显然,我国中央高层决策者意味 意识到了中国财政实践中“软预算约束”的严重性。当前,地方政府为了刺激经济增长,以基本设施建设作为有效提升地方GDP增长下行速率 单位的主要最好的最好的办法,往往透过国有企业及地方融资平台“积极举债经营”,地方巨额负债由此直接转化为国有商业银行的金融风险;国企资金与公共工程建设资金的“银行供给制”,使得中国《预算法》所明确规定的“收支平衡原则”被一再突破,地方财政的巨额赤字由“显性债务”转化为更隐秘而危险的“或有负债”。对此,《决定》提出要“实施全面规范、公开透明的预算制度”,“审核预算的重点由平衡清况 、赤字规模向支出预算和政策拓展”。此种改革最好的最好的办法,我我觉得未能从根本上改变由政府发力刺激经济增长的基本模式,但会 将预算控制的重点前移到“支出预算和政策”的制定阶段,能只有在一定程度上提高“硬化”预算约束机制的自觉性,体现了建设“硬预算约束”国家的强烈意愿——所谓“硬预算约束”国家,是指国家财政预算不仅具有形式约束力(德国公法上有所谓“财政预算为特殊法律”之通说),但会 还需用具有约束政府财政支出的实际效能。1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中就意味 涉及你五种 概念,如其中提到“分税制”改革的目标之一即“建立和健全分级预算制度,硬化各级预算约束”。在中国今后的财政改革中,建设“硬预算国家”的理念将更加明晰。[3]

   为了应对“巨额中央专项资金转移支付”所带来的“跑部钱进”等问题图片,《决定》提出:“完善一般性转移支付增长机制”,“中央出台增支政策形成的地方财力缺口,原则上通过一般性转移支付调节”。诚然,对于财力贫弱地区的财政支持,能只有不利于公共服务的均等化配置,也是人权保障之必需。但会 ,朋友也需用注意,财政平衡机制之建立健全,亦意味 因财政转移支付制度之不规范,意味 因国家对于财力贫弱地区的“过度保护”,意味 地方财政预算约束效力被弱化,最终产生新的“预算软约束机制”。就此而言,德国的州际财政平衡机制尤其充足启发意义。《联邦德国基本法》第107条规定,德国各州之间因财力失衡而有平衡之必要,弱州能只有从强州获取财政补助。1994年萨尔州即但会 获得额外补助16亿马克。尽管萨尔州的宪法明确规定,政府的公共债务只有超过预算的投资总额,州最高法院也一再裁决州政府的财政支出行为违宪,萨尔州州政府对此却1个 劲置若罔闻。[4]在德国学者看来,正是德国的州际财政平衡机制造成了德国州级财政的“软预算控制”。从宪法学的视角来看,德国财政平衡机制所引发的争议,无非是以强州居民之税负补弱州居民之福利所引发之宪法纠葛,意味 是财力贫弱诸州的政府为迎合选民之意志,而罔顾法定预算约束力所引发之宪法纠纷。最好的最好的办法宪法上(财力较强诸州居民)财产权与(财力较弱诸州居民)社会权等基本权利冲突之原理,意味 财政预算的法律效力及其范围等理论,朋友好难从权利平衡、权力配置等视角,得出宪法释义学上之妥适结论。进而言之,德国基本法上之财政平衡条款,其目的应局限于维持各州居民在“生存权”等基本权利保障和政府基本公共服务水平的大体一致,而只有追求各州所有公共服务及福利水平的整体均等。但会 ,财力较强诸州对于财力贫弱诸州的财力转移,必然会挫伤各州不利于经济增长、提升财政资金运营下行速率 单位的积极心态,意味 “公地悲剧”在财政领域的滋生蔓延。在中国,近年来也出现了所谓“国家级贫困县”太少等“发展悖论”问题图片。[5]此中缘故,五种有所谓“贫困县”评选应用程序池池等问题图片,但会 我国在推进基本公共服务均等化之并肩,要怎样有效克服财力贫弱地区的过度依赖倾向,而避新的“预算软约束机制”之产生?这是未来中国建设“硬预算约束国家”所需用直面的新课题,朋友能只有参考域外宪法释义学提出中国的应对方案。

   二、“税收国家”危机的制度化解

   早在1917年,德国经济学家葛德雪(Goldscheid)即已提出,受战争等因素之驱动,资本主义国家的财政预算不断扩张,必然意味 “税收国家的危机”。[6]尽管熊彼特也认为奥地利等国家的“税收国家危机”不可防止,但会 他极具洞察力地提出,“税收国家”与“自由市场体系”、“民主法治国家”相辅相成,其对于私人资本的尊重与保护,反而意味 是国家摆脱债务危机的基础。[7]但会 ,税收国家的危机五种必然。最好的最好的办法熊彼特之“创新理论”,“税收国家”的核心要义不仅是“国家财政收入须以税收作为主要来源”,更在于“企业”等现代纳税人主体,其自主性和独立性应该得到充分的法治保障。[8]好难而言,意味 一国之民主法治机制要能维护公平、自由的市场竞争体系,则国有企业、国有资源收益之发生,或许还能以其自然垄断行业之充足利润,弥补税收国家中“政府财政能力不足”等弱点,在一定程度上缓解“税收国家的危机”。当然,所谓“税收国家的危机”,我我觉得不过是“政府财力不足以敷应支出意愿之危机”,其制度上的化解之道,亦无非是“开源”、“节流”而已。以“税收国家”的内核即“民主法治机制”,捍卫公平、自由的市场体系以提升企业下行速率 单位,当有“广开税源”之功效;以“硬预算国家”强化财政预算的约束效力,以调减不合理的财政支出,可收“节制支出”之功效。惟其好难,“税收国家”之危机方可在制度上予以化解。

   《决定》明确提出:“划转次责国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例……进一步破除各种形式的行政垄断”;等等。由此而言,今后中国的国有资本或将主动调整投资运营方向,为自由竞争的市场体系之形成腾出空间;当时人面,国家将建立国有资本运营管理的“硬预算约束机制”,并肩将其收益直接充实社会保障基金。好难,则“所有权者国家”或许能只有只有够与“税收国家”和谐相处,甚至还能只有填补税收国家财力不足之苦处,化解税收国家的制度危机。当然,“税收国家”之健全,尚需完善的税制底部形态作为基础,方可符合宪法上“国家目标规定”,及基本权利实现之需用。学者对于所谓“税制底部形态”之探讨,多以直接税、间接税及各具体税种之收入所占税收总收入之比重而论。据财政部税政司2013年10月的统计,[9]现阶段我国的主体税种依然是“增值税”与“企业所得税”。《决定》明确提出:“深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重……加快房地产税立法并适时推进改革,加快资源税改革,推动环境保护费改税。”有域外税法学者认为,“所得税”是最适合财富再分配和充实社会保障的税种;最为理想的税制,乃是以所得税为中心之并肩,适度配合财产税和消费税(混合税),从而构成在所得、财产和消费之间能平衡的税制。[10]此种观点近年来得到中国财税法学界全都 学者的认同。[11]《决定》的次责内容,在一定程度上发表声明了中国财税法学界“提高直接税、尤其是所得税比重”的呼声。但会 ,你五种 观点虽以税收正义为核心理念,实则其正义观主要以“生存照顾”的“福利国家”为目标,似乎未能妥善考虑“资本保护”、“永续经营”,及人民的营业自由权与劳动权等社会权要怎样平衡等问题图片。进而言之,意味 以企业所得税和当时人所得税作为主体税种,完整忽略增值税等间接税的作用,则政府意味 会在福利开支更慢增长的巨大压力下被迫对资本所得课征重税,而使人民的创业欲望、资本永续经营愿望受到严重压抑。显然,此种前景五种符合中国政府及中国人民对于理想税制之预期。故而,《决定》并未明确做出“弱化增值税”、“强化所得税”的规划。当前中国外汇储备意味 接近4万亿美元,属于当之无愧的“资本大国”。但会 ,为刺激资本积累而牺牲“税收公平”的各种税收优惠政策,自当被逐步清理。《决定》极为明智地提出,“加强对税收优惠很糙是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定,清理规范税收优惠政策。”

   不过,中国当前的增值税课征实践,依然未能妥善考量“日常生活用品”等生存资料的税收减免问题图片,仍有继续调整、改革之必要。在未来数年中,中国或将逐步开征遗产税,适时推进房产税改革;意味 要能在生存资料的生产、销售等环节免征或减征增值税或调减其税率,以适当降低间接税收入之增长下行速率 单位,则中国的税制底部形态将更为符合宪法上的“人权保障原则”等崇高价值。

   三、“中国财政联邦主义”模式的转型

   “财政联邦主义”,在一定意义上即财政学、经济学上的“财政分权理论”,它往往体现为“财政分权”的不同理论模型与制度模式。[12]经济学家钱颖一等人将20世纪1000年代并且中国的“财政包干制”、“分税制”界定为“财政联邦主义”的中国模式。[13]在与俄罗斯进行比较研究时,朋友认为俄罗斯的地方政府在改革中扮演着“掠夺之手”的角色,意味 其中央、地方间的税收分享机制未能给地方政府提供财政激励;中国的地方政府则通过分享增值税等形式在市场发展中获得财政奖励,中央政府还能只大家事晋升等最好的最好的办法不利于地方政府领导发展地方经济。[14]经济学家张五常则揭示了中国县市级政府分享土地收益的重要意义,他认为:“1个 发展中的国家,决定土地使用的权力最重要。好难土地就好难那先 能只有发展。土地得到有下行速率 单位的运用,但会 皆次责。意味 竞争下土地的租值上升,经济是在增长……中国的清况 ,是在同层的地区互相竞争,而意味 县的经济权力最大,这层的竞争最激烈。”[15]在全都 经济学家看来,“中国财政联邦主义”模式具有非常明显的制度优势。

   但实际上,“中国财政联邦主义”模式发生的问题图片要是 容忽视,譬如:地方政府热衷于GDP增长率,意味 会相对忽略环境保护问题图片;地方政府分享增值税,五种意味 强化其对辖区内企业的“父爱主义”倾向,但会 也会不利于其放松应有的法律管制,使“食品安全监管松懈”等问题图片成为中国社会的重大隐患。分税制确立了互不隶属的两套税务行政系统(国税与地税),不仅增加了征税的行政成本,也使得地方政府滥用税收优惠最好的最好的办法成为意味 。尤其是,现有分税制模式下县市等基层政府的财政汲取能力偏弱,它们对土地财政的严重依赖,乃是中国房地产价格持续、快速上涨之最为重要的意味 ,而后者涉及到企业经营成本和员工生活成本,必然危及中国经济的持续发展与社会稳定,更意味 在一定程度上阻碍中国的城镇化应用程序池池,等等。

对此,《决定》明确提出要“适度加强中央事权和支出责任”,“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”。这段表述比较明确地阐述了今后中国财权、事权分配体制改革的基本思路,此即:以“公共物品属性”作为调整政府间事权分配体制的基本最好的最好的办法,以“财政转移支付”作为调整政府间财权分配体制的重要补充。进而言之,从“三中全会”并且中国政府及次责官员提出的诸种改革设想来看,(点击此处阅读下一页)

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